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[四平聚焦] 违法企业很可能要面临“按日计罚”

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发表于 2018-6-10 12:37:09 | 显示全部楼层 |阅读模式
屡罚屡犯是否一去不复返?
中国环境报记者李成思 聂廷勇 王玮 通讯员范悦炜 地方实践到国家立法,“按日计罚”这一路走来并不平坦。从借鉴国外经验,重庆市、深圳市的积极实践,环保部门、专家和环保NGO多年呼吁,到经过数次修改,现在,“按日计罚”已经在新修订的《环保法》中得到了明确。 新法第五十九条规定:“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物,受到罚款处罚,被责令改正,拒不改正的,依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起,按照原处罚数额按日连续处罚。 前款规定的罚款处罚,依照有关法律法规按照防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素确定的规定执行。 地方性法规可以根据环境保护的实际需要,增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类。” 被称之为史上最严的《环保法》规定了最严格的制度,“按日计罚”从制定之初到确定下来,都一直是新法中颇为引人注目的一项内容。 严格的环保制度展现出国家治理污染的决心,描绘出山清水秀、天蓝地绿的美好未来。据了解,有关部门将研究制定“按日计罚”等新措施的执法规范。 本报记者采访了曾经参与法律修改的官员、专家、环保NGO,以及地方环保部门,解答读者关心的有关“按日计罚”问题。 “按日计罚”针对什么行为? “什么是‘按日计罚’?就是‘按日累计罚款’,是针对连续性违法行为的一种处罚制度。”环境保护部政研中心高级工程师王彬告诉记者。 为什么需要按日处罚?王彬说,“按日计罚” 能依法制止违法排污。简单计算一下,违法排污按照上限罚款十万元左右,按照行政处罚程序作出罚款、申请法院强制执行罚款改正违法,走完法律程序一般要从几十天到几个月,执法成本巨大,而如果违法排污者不自觉守法,在此期间节省的违法成本往往是一次罚款的许多倍。 按照地方环保部门的说法,环保部门天天执法,企业天天违法。王彬认为,“违法成本低”使法律形同虚设,这是某些企业主观恶意持续排污的一个重要原因。只有实施按日连续处罚,使罚款数额与防治污染设施的运行成本、违法行为造成的直接损失或者违法所得等因素相适应,才能使违法成本高于守法成本,督促企业守法,缓解环境执法的压力。 什么行为适合新法规定的“按日计罚”?按照新法规定,是不是仅限于“排放污染物”,而“未批先建”等行为就不属于适用范围? 王彬告诉记者,对于什么样的环境违法行为适用“按日计罚”,有两种规定模式:一是概况式规定,符合条件的行为均可适用“按日计罚”;二是具体性规定,直接规定哪些行为适用“按日计罚”。新法采取了概况式规定,明确规定了3个条件:违法排放污染物;受到罚款处罚;被责令改正而拒不改正。 第一,“违法排放污染物”。什么是“违法排放污染物”,有两种理解方式:一是仅指超标、超总量排放污染物的违法行为;二是导致污染物排放(不一定超标、超总量)的所有环境违法行为,如未批先建设并且试生产、不正常运行环保设施、不按照许可证要求排污等。很明显,应当对“违法排放污染物”作广义理解。 第二,“受到罚款处罚”。罚款是仅次于“警告”的行政处罚种类。将“受到罚款处罚”作为实施“按日计罚”的条件,是对违法行为严重性的要求。一些违法行为情节或者后果较为轻微,不适用罚款处罚的,就不必适用按日处罚,如《水污染防治法》第八十二条规定,企事业单位不按照规定制定事故应急预案的,由环保部门责令改正即可,情节严重的才给予罚款处罚。 第三,“被责令改正,拒不改正”。就是要求违法行为具有可以“责令改正”的内容。对此有两种理解:一是程序性要求,“责令改正”是《行政处罚法》第二十三条规定的必需程序,“行政机关实施行政处罚时,应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”这里是强调适用“按日计罚”需要南平压铸模温机遵循行政处罚程序;二是实体性要求,要求环保法律法规的具体条款明确规定了“责令改正”,才可以适用“按日计罚”。按照后一种理解,一些违法行为需要直接禁止,不存在改正余地,就不适用“按日计罚”了。如《水污染防治法》第七十八条规定,对不符合国家产业政策、严重污染环境的小型生产项目,由县市人民政府直接责令关闭,不适用“按日计罚”。王彬认为,这不符合立法精神,这种行为恰恰更需要通过“按日计罚”改正。 “未批先建”被新修订的《环保法》视为一种严重违法,此次修法取消了《环境影响评价法》“逾期不补办手续”才给予罚款处罚的限制,第六十一条规定可以直接罚款、第六十三条规定可以拘留,按道理是应当适用“按日计罚”的。但是“按日处罚”在这次修改中是概括式规定,难以避免“挂万漏一”,覆盖大多数环境违法行为但还是有所遗漏。如果在《环境影响评价法》修改中具体规定“按日计罚”,“未批先建”肯定可以适用。 北京大学法学院教授汪劲表示,“按日计罚”并不是针对所有企业的,是针对被责令改正而拒不改正的企业,所以这是一个保障的措施。 太钢环保部副部长张国志理解的“按日处罚”是针对违法排污。他认为,对于违法排污,企业的理解是政府不允许排放污染物,而企业私设排污口或上了一些不该上的设施。如果存在违法排污行为,要求企业在一定的时金坛工业冷冻机间内必须解决,或者必须关停,如果不处理,违法企业很可能要面临“按日计罚”。 如何理解无规定期限? “按日计罚”制度再好,关键是执行。执行力或者可操作性不强,制度就会成为一张废纸,对违法企业起不到震慑作用。“按日计罚”不封顶、无期限,看似很严厉,但是否存在执行难? “按日计罚”是否应当规定期限?王彬介绍说,国外有两种处理方式:一是不具体规定期限,英美法系国家主要采取这种模式。其背景是,行政部门执法权限较小,行政处罚和行政强制主要依靠司法机关的权威和当事人的自觉,不限制按日处罚的期限,可以增强法律的威慑力,提高执法效率;二是具体规定期限,大陆法系国家主要采取这种模式。其背景是,行政部门执法权限较大,需要防止其过于依赖罚款而怠于采取强制执行手段纠正违法行为。 在王彬看来,新法没有限制“按日计罚”的期限,较为符合我国《行政强制法》规定的以申请法院执行为主的强制执行情况,适应环保部门执法权威不足、强制手段有限、申请法院执行难度较大的实际。 在“按日计罚”的实践中,重庆市走在了全国的前头。2007年修订的《重庆市环境保护条例》在全国首创性地提出了按日累加处罚的理念,受到环保和法律界的广泛关注。 《重庆市环境保护条例》第一百一十一条第二款规定:“违法排污拒不改正的,环境保护行政主管部门可按本条例规定的罚款额度按日累加处罚”。 据了解,《重庆市环境保护条例》实施之初,重庆市通过媒体进行了广泛宣传,还组织有关企业和单位开展了专门的学习培训。但仍有企业心存侥幸,不把“按日计罚”当回事。但随之而来的重罚让违法企业望而生畏。 重庆川庆化工厂(以下简称川庆化工)建于1971年,位于渝北区洛碛镇,是从事染料及染料中间体生产的国有大型企业。因生产设施陈旧,地下管网混乱,污水处理设施达不到处理要求,废水不能稳定达标排放,曾被环保部门行政处罚40余次,罚款金额共200多万元,但川庆化工拒绝缴纳罚款,未按要求改正环境违法行为。 2009年,重庆市环保局向市政府建议对川庆化工停产治理,并吊销其排污许可证,同时由环境监察总队先后对其超证排污、无证排污的违法排污拒不改正的行为实施“按日计罚”8次,罚款金额共计1606万元。 经环保部门每月现场检查1~2次、宣传环保法律法规、指导制定整改方案、督促整改,川庆化工如数缴纳罚款,完成整改要求,做到稳定达标排放。宁德油温机 重庆紫光天化蛋氨酸有限公司(以下简称紫光公司)位于重庆市丰都县,其蛋氨酸生产项目打破国外封锁和垄断,填补国内技术空白。但由于污染防治措施不尽成熟,至今未取得环境保护建设项目审批同意。 紫光公司擅自开工建成并投入生产,违法向环境排放废水、废气,外排废气严重扰民。在环保部门责令紫光公司改正违法排污行为后,紫光公司拒不改正。环保部门启动“按日计罚”程序:对公司从2013年4月1日至5月19日、5月26日至5月30日、6月20日至9月14日违法排污拒不改正的行为予以按日累加处罚,共作出按日累加处罚决定20次,累计罚款2860万元。同时,环保部门致函丰都县政府采取有效措施塑料注射模具温度控制系统,解除公司环境污染危害,要求企业不得以任何理由借口恢复生产。紫光公司全面停止生产。 据了解,从2007年《重庆市环境保护条例》实施以来,重庆市共对69起拒不改正的违法排污行为实施了“按日计罚”。在重庆市环境监察总队法规处副处长唐翔看来,“按日计罚”具有很强的可操作性。 据重庆市环境监察总队副总队长漆林介绍,实践操作中,重庆市的做法是:在检查当日发现排污者的违法排污行为之后,立即发出《环境违法行为改正通知书》书面责令其改正,当再次进行检查时,如果违法行为仍然持续,则对违法排污拒不改正的行为进行调查取证后实施“按日计罚”,违法排污行为持续的时间为“按日计罚”的期间。 在“按日计罚”执行过程中,能否发动公众的力量?对此,公众与环境研究中心主任马军表示,环保制度在宣传推广时会遇到疑问,而在信息公开和公众参与过程中能回答问题。“按日计罚”在实践中如何执行?如果这些信息每个小时都让公众去了解,那么公众会问,这些企业每小时都在超标,是不是受到了“按日计罚”?是谁阻止了“按日计罚”?环保组织、公益组织也希望理性、有序地参与监督。













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